Лента: Политика

Екатерине Великой приписывают высказывание о том, что не существует другого способа надежно обеспечить безопасность границ Российской империи, кроме как путем их постоянного расширения. Эта логика в какой-то мере применима и к Североатлантическому альянсу, вставшему на путь географической экспансии буквально с первых же дней своего существования. В результате семи последовательных расширений на протяжении семи десятилетий число членов НАТО увеличилось с двенадцати до двадцати девяти. И, судя по всему, на этом процесс расширения не закончится.

Далеко не очевидно, что существует линейная зависимость между числом членов НАТО и военной и/или политической эффективностью альянса. За географическую экспансию приходится платить: нарастанием внутренних разногласий, возникновением напряженностей между членами с расходящимися интересами, а иногда — острыми конфликтами внутри блока. Недавний пример такого конфликта — покупка Турцией российских зенитно-ракетных комплексов С-400 «Триумф» и безуспешные попытки США помешать этой сделке.

Шестое и седьмое расширения НАТО, затронувшие хронически нестабильный и взрывоопасный регион Западных Балкан (Албания, Хорватия, Черногория), скорее создали дополнительные проблемы для блока, чем предоставили ему существенные новые возможности. Планируемое восьмое расширение НАТО (Северная Македония, Босния и Герцеговина) также вызывают много вопросов относительно того, несколько новые члены способны укрепить военный потенциал блока и повысить безопасность НАТО в целом. Не меньше вопросов ставит и возможное вхождение в НАТО Кипра, не говоря уже о перспективе предоставления членства Грузии и Украине.

Логика экспансии

В Европе и в США время от времени раздаются голоса алармистов, призывающих хотя бы на время прекратить бесконечное и бездумное расширение НАТО, сосредоточившись на углублении сотрудничества внутри блока. Позиции алармистов понятны: расширение Североатлантического альянса преимущественно за счет «потребителей безопасности» (security consumers) ставит в сложное положение традиционных «поставщиков безопасности» (security providers) и, в первую очередь, Соединенные Штаты. Американские обязательства союзникам в Европе растут, а безопасность США не укрепляется. Об этом в прошлом году в свойственной ему эпатажной манере напомнил почтенной публике Дональд Трамп, сославшись на возможность развязывания третьей мировой войны из-за кризиса, который могла бы спровоцировать «агрессивная» Черногория.

Тем не менее, неуклонное расширение НАТО имеет свою логику и свои оправдания. Или, по крайней мере, свои объяснения.

Бюрократическое — каждый новый член приносит с собой новые ставки в штатном расписании аппарата блока, новые бюджеты и целевые проекты, новые инструменты административного давления на старых членов. Чтобы убедиться в рациональности расширения с точки зрения брюссельских бюрократов, достаточно на минуту заглянуть в отстроенное два года назад грандиозное здание новой штаб-квартиры НАТО площадью более четверти миллионов квадратных метров и стоимостью более миллиарда евро.

Юридическое — НАТО не может закрыть свои двери перед потенциальными новыми членами, не пересматривая Североатлантического договора 1949 г., каковой в статье 10 однозначно декларирует, что членство в НАТО открыто для «любого другого европейского государства, способного развивать принципы настоящего Договора и вносить вклад в безопасность Североатлантического региона». То есть отказать какому-то конкретному претенденту НАТО вполне может (так, в 1954 г. была отвергнута просьба о членстве со стороны Советского Союза), а закрыть двери в принципе — нет. Пересмотр же или даже модификация учредительного Договора в нынешних условиях выглядят как исключительно гипотетическая перспектива.

Экономическое — каждый последующий кандидат принимает программу модернизации своих вооружений на предмет их соответствия стандартам блока. Соответственно, перед военно-промышленными компаниями США и Европы открывается новый рынок. И тут даже не так важно, кто в конечном счете заплатит за модернизацию — страна-кандидат или те же Соединенные Штаты: в любом случае расширение блока — новые контракты и новые прибыли для политически влиятельного оборонного бизнеса.

Политическое — расширение блока является одним из главных инструментов легитимации НАТО. Ведь если в альянс настойчиво стремятся всё новые и новые кандидаты, то, значит, любые разговоры об архаичности, низкой эффективности, а тем более — о ненужности НАТО не имеют под собой серьезных оснований. Расширение — веский аргумент для тех, кто не согласен с недавним диагнозом «смерти мозга» НАТО, публично зафиксированным французским президентом Эммануэлем Макроном.

Предложение и спрос

Учитывая все вышесказанное, едва ли получится предотвратить дальнейшее расширение НАТО, пытаясь договориться с руководством блока или с наиболее могущественными его членами. Хотя силы, выступающие против бесконечной экспансии Североатлантического альянса, присутствуют как в Вашингтоне, так и в Брюсселе, их влияние сегодня явно уступает сторонникам расширения на Балканы, а возможно — и на Восточную Европу. Но даже если бы желание навсегда остановить дальнейшее расширение и доминировало сегодня на Западе, надежно закрепить такое желание в виде юридически обязывающих договоренностей «на века» практически невозможно.

Президенты и премьер-министры приходят и уходят, стратегический и геополитический ландшафт евроатлантического пространства меняется, эволюционируют представления об угрозах и вызовах национальной безопасности. Как показывает исторический опыт, в том числе и опыт последних лет, при наличии желания всегда можно выйти из любой договоренности, которая по той или иной причине перестала удовлетворять руководство страны-подписанта. Юридические обязательства неизбежно отступают на задний план всякий раз, когда речь заходит о политической целесообразности. Тем более тогда, когда на кон поставлены фундаментальные интересы безопасности великих держав.

Если это так, то противостоять дальнейшему географическому расширению НАТО следует не столько со стороны предложения членства (supply side), сколько со стороны спроса на это членство (demand side). Для этого надо разобраться с особенностями мотивации населения и политических элит стран, стоящих сегодня в очереди к заветному входу в здание на брюссельском бульваре Леопольда III.

Понятно, что вопрос о вхождении в блок стоит по-разному в Тбилиси, Киеве или Кишиневе: уровень общественной поддержки НАТО варьируется в широких пределах; у сторонников членства в каждой из восточноевропейских стран (в скобках заметим, что таких сторонников, пусть пока немногочисленных, можно отыскать даже в Белоруссии и Казахстане) имеется свой специфический набор ожиданий, связанных с этим членством. Тем не менее представляется возможным выделить три группы стимулов, толкающих часть населения и особенно часть «политического класса» этих стран в НАТО. Обозначим их как стимулы, связанные с безопасностью, с идентичностью и с включенностью, и рассмотрим каждую из трех групп более детально.

Безопасность

Конечно, далеко не все проблемы безопасности стран Восточной Европы или Южного Кавказа могут быть автоматически сняты путем вхождения этих стран в НАТО. Особенно когда речь идет о новых проблемах, вошедших в повестку дня мировой политики в нынешнем веке. Например, у НАТО нет особых оснований рекламировать свои успехи в противостоянии изменениям климата, незаконным миграциям или даже в борьбе с международным терроризмом. Более того, вовлеченность в деятельность НАТО или участие в ситуативных евроатлантических коалициях способны породить дополнительные риски в сфере безопасности для стран-участниц. Хрестоматийный пример — серия масштабных терактов 11 марта 2004 г. на мадридских вокзалах; целью терактов, по заявлениям исламистов, стала месть Испании за ее активную роль в войне в Ираке. Но в случае некоторых бывших советских республик национальная безопасность интерпретируется в первую очередь как безопасность по отношению к предполагаемым агрессивным намерениям и действиям Москвы; все другие аспекты безопасности автоматически смещаются вниз по шкале национальных приоритетов.

Реально ли предложить странам «общего соседства» России и Запада альтернативные варианты защиты от того, что воспринимается ими как «угроза Москвы»? Надо сразу признать, что полноценной альтернативы военным гарантиям НАТО, зафиксированным в статье 5 Североатлантического договора, не существует. Но не стоит также забывать, что даже эта статья часто не воспринимается в странах Центральной Европы, уже ставших полноправными участниками Североатлантического альянса, как полноценная и достаточная гарантия их безопасности.

О глубокой неуверенности, существующей в этих странах относительно действенности статьи 5, в очередной раз напомнила острая дискуссия о безопасности Балтии перед лицом «возможной российской агрессии» после начала украинского кризиса 2014 г. И, наверное, совсем не случайно, что такой член НАТО как Польша уже долго отчаянно борется за размещение американских военнослужащих и американской военной инфраструктуры на своей территории, рассматривая многосторонние гарантии НАТО как недостаточно убедительные.

Если лишить статью 5 ее «сакрального», метафизического значения, то появляется основание обсуждать альтернативные варианты обеспечения безопасности стран «общего соседства». Потенциальной заменой географического расширения НАТО могли бы стать долговременные и взаимосвязанные действия на двух направлениях.

На восточном направлении необходима настойчивая, последовательная и тщательно продуманная работа Москвы по снятию существующих озабоченностей соседей России относительно своей безопасности. Такая работа должна вестись независимо от того, насколько обоснованными или оторванными от реальности эти озабоченности воспринимаются российским руководством. После кризиса 2014 г. данная задача выглядит исключительно сложной, а ее решение неизбежно растянется на многие и многие годы. Не вдаваясь в детали, отметим, что успех России в немалой степени будет зависеть от ее способности эффективно совместить военные, политико-дипломатические, экономические и общественно-гуманитарные аспекты своих подходов к постсоветским соседям.

На западном направлении России следует принять как данность усилия НАТО по расширению сотрудничества со своими партнерами — в той мере, в которой это сотрудничество не превращается в практическую подготовку к принятию в альянс новых членов. Опыт активного партнерства без явной цели вступления в блок существует у целого ряда европейских неприсоединившихся и нейтральных стран (Финляндия, Швеция, Австрия, Швейцария, Ирландия). Некоторые из этих стран не только участвуют во многих программах блока (в частности, в «Партнерстве во имя мира»), но даже проводят совместные с силами НАТО учения и многократно направляли свои воинские подразделения для поддержки операций НАТО на Балканах и в Афганистане.

По всей видимости, надо также рассматривать как неизбежность попытки некоторых восточноевропейских стран компенсировать отсутствие многосторонних гарантий со стороны НАТО заключением двусторонних договоров с Соединенными Штатами по примеру Японии и Южной Кореи. Эффективность таких попыток, по всей видимости, будет зависеть в первую очередь от состояния российско-американских отношений, но в любом случае предоставление военных гарантий США кому бы то ни было из стран Восточной Европы выглядит на данный момент крайне маловероятным.

Идентичность

Как известно, Североатлантический альянс является не только военным блоком, но еще и самопровозглашенным «клубом евроатлантических демократий», союзом, основанном на «западных ценностях». На протяжении своей семидесятилетней истории блок не всегда на практике соответствовал этому образу — например, Турцию 50-х гг. прошлого века или Грецию эпохи «черных полковников» трудно отнести к категории демократических государств. Тем не менее взаимосвязанность НАТО и политического либерализма очевидна. На Вашингтонском саммите 1999 г. был принят список требований к новым членам, включающий, в частности, и обязательства с их стороны продемонстрировать приверженность правам человека и власти закона, а также организовать необходимый демократический и гражданский контроль над национальными вооружёнными силами.

В силу этого членство в НАТО традиционно рассматривалось в странах Центральной и Восточной Европы не только как вопрос безопасности, но и как вопрос идентичности. Принадлежность к Североатлантическому альянсу одновременно означала и принадлежность к евроатлантическому, или западному в целом, цивилизационному пространству. Исторически, движение стран Центральной Европы и Балтии в направлении НАТО началось задолго до того, как в этих странах были отрефлексированы и легитимированы страхи в отношении «реваншистской» России.

Собственно, и в самой России на протяжении 90-х г. и далее вплоть до кризиса 2014 г. активно дискутировались возможности вхождения страны в политические структуры Североатлантического альянса (например, в Североатлантический совет и в Парламентскую ассамблею НАТО). Полная военная интеграция России и блока уже тогда представлялась невыполнимой задачей — по крайней мере, на протяжении обозримого будущего. Однако вполне реалистической воспринималась идея использовать «французскую модель» политической интеграции с блоком образца 1966 — 2009 гг., когда Париж не участвовал в работе Комитета военного планирования и Группы ядерного планирования, продолжая работать в политических структурах альянса, а с 1995 года — присоединялся к некоторым военным операциям блока. Постепенная политическая интеграция России и НАТО, по мнению ее сторонников, была бы важным подтверждением неизменности евроатлантической ориентации постсоветской российской внешнеполитической стратегии.

Конечно, для любого политика в Центральной или Восточной Европе ясно, что с точки зрения западной идентичности членство в Евросоюзе существенно «перевешивает» членство в НАТО. Но и попасть в Евросоюз значительно труднее, чем в НАТО. Вхождение в ЕС требует куда более глубокой (и болезненной) социально-экономической, да и политической трансформации страны-кандидата, чем членство в НАТО. Даже для Великобритании процесс вхождения в ЕС растянулся почти на двенадцать лет (1961–1973).

Большинство стран Центральной Европы и Западных Балкан (Польша, Венгрия, Чехия, Болгария, Румыния, Хорватия) сначала вступили в НАТО, а уж потом в Евросоюз. В некоторых случаях вступление прошло практически одновременно (Латвия, Литва, Эстония, Словакия и Словения), в других случаях (Албания, Черногория) страны, уже ставшие членами НАТО, еще стоят в очереди на вступление в ЕС. Однако, пока не было прецедента, чтобы какая-то постсоциалистическая страна сначала стала членом ЕС, а уже потом — членом НАТО. Нынешние настроения в руководстве Евросоюза не позволяют надеяться, что такой прецедент будет создан в обозримой перспективе.

Из имеющегося опыта в Восточной Европе делается логический вывод о том, что членство в НАТО является хотя и не всегда достаточным, но необходимым условием вхождения в Европейский союз. В худшем же варианте принадлежность к Североатлантическому альянсу можно считать своего рода «серебряной медалью» в исторической гонке за обретение западной идентичности. Хотя «серебряная медаль», как показывает опыт Турции, устраивает далеко не всех, но она все же лучше, чем отказ от участия в гонке вообще.

Соответственно, если ставить цель остановить дальнейшую территориальную экспансию НАТО, нужно постараться максимально широко развести членство в НАТО и членство в Европейском союзе. Тут опять стоит опереться на богатый опыт европейских неприсоединившихся стран и нейтралов, входящих в ЕС — Финляндии, Швеции, Австрии, Ирландии, чья европейская идентичность не может быть подвержена никакому сомнению. С другой стороны, стоит обратить внимание потенциальных членов НАТО на опыт ряда стран, которые уже давно стали полноправными участниками Североатлантического альянса, существенно не приблизившись к полноценному членству в Евросоюзе.

Определенную роль в снижении привлекательности членства НАТО для постсоветских государств могло бы сыграть укрепление «стратегической автономии» Европейского союза. А это, в свою очередь, означает, что России не следует воспринимать исключительно негативно программу Постоянного структурированного сотрудничества по вопросам безопасности и обороны (PESCO) стран Евросоюза. Напротив, успешная реализация этой программы помогла бы создать основы для долгосрочного российско-европейского взаимодействия в сфере безопасности вне рамок крайне токсичных отношений по линии Россия — НАТО.

Включенность

Помимо важного, но несколько абстрактного вопроса о «евроатлантической идентичности» для стран Восточной Европы существует и не менее важный, но гораздо более конкретный вопрос об их участии в принятии практических повседневных решений, касающихся европейской безопасности. Каждая страна стремится получить место за столом, где обсуждаются самые насущные политические и военные вопросы, имеющие к ней непосредственное отношение. Никто не хотел бы оказаться в положении постороннего наблюдателя, не имеющего даже права голоса в этом обсуждении, не говоря уже о праве вето на принимаемые решения.

Надо признать, что за тридцать лет после завершения «холодной войны» в Европе так и не было создано достаточно влиятельных общеевропейских структур, которые могли бы обеспечить адекватное и эффективное представительство всех, в том числе и малых стран континента. Между тем, за семьдесят лет функционирования НАТО в рамках блока сформировалось около двадцати самых различных комитетов и советов буквально на все случаи жизни — от организации воздушного движения до общественной дипломатии. Все эти органы хорошо укомплектованы чиновниками и экспертами, имеют солидные бюджеты и, что самое главное, имеют плотные и устойчивые связи с профильными министерствами и ведомствами стран-членов.

В распоряжении НАТО — многочисленные национальные и международные аналитические центры, ведущие европейские средства массовой информации. Амбициозному политику из одной из стран Центральной Европы или Балкан хорошо понятно, что работа в аппарате Североатлантического альянса может оказаться уникальным трамплином для будущего карьерного взлета. Вспомним хотя бы историю хорватки Колинды Грабар-Китарович, пересевшей в 2015 г. из кабинета заместителя Генерального секретаря НАТО по вопросам публичной дипломатии непосредственно в резиденцию президента своей страны.

Одним словом, по многим конкретным вопросам безопасности у Североатлантического альянса в Европе просто нет заслуживающих внимания институциональных конкурентов. Значит, чтобы снизить привлекательность членства в НАТО для стран «общего соседства», нужно постараться лишить блок его нынешней монополии на европейскую повестку дня в сфере безопасности. Этого можно добиться, укрепляя Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), развивая субрегиональные механизмы сотрудничества, создавая инклюзивные общеевропейские режимы, регулирующие отдельные измерения европейской безопасности.

Позитивный опыт «аутсорсинга» проблем безопасности на континенте имеется. Например, весьма острая проблема договоренностей по режиму полетов военной авиации над Балтикой с обязательным включением транспондеров была в конечном счете урегулирована не непосредственно в рамках Совета Россия — НАТО, а в формате специальной проектной группы по Балтийскому морю, созданной под эгидой Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

С другой стороны, исторический опыт показывает, что нейтральный статус, освобождающий страны и их лидеров от жесткой блоковой дисциплины, при определенных обстоятельствах способен дать этим странам и их лидерам многочисленные дополнительные возможности в международных делах. Нейтралам часто бывает легче выдвигать новые нестандартные идеи, выступать беспристрастными посредниками в острых конфликтных ситуациях, проявлять максимальную внешнеполитическую гибкость, не идя при этом на сомнительные в морально-этическом плане компромиссы.

Сошлемся еще раз на примеры таких не входящих в НАТО государств как Австрия, Финляндия и Швеция, которые вот уже много десятилетий играют активную роль не только в Европе, но и в мире целом, подчас оказываясь намного заметнее и эффективнее, чем более крупные и более могущественные члены НАТО. Таким образом, нейтралитет или неприсоединение сами по себе далеко не всегда означают какой-то ущербный статус для их носителей, но при определенном стечении обстоятельств вполне могут оказаться существенным сравнительным преимуществом страны на международной арене.

Как насчет плана «Б»?

Все вышеизложенные предложения не гарантируют того, что процесс географической экспансии НАТО будет остановлен. Скептики, вероятно, скажут, что нынешняя инерция географической экспансии слишком велика, что Североатлантический альянс будет расширяться и дальше, если «геополитический вакуум» в регионе «общего соседства» не будет заполнен Россией и ее партнерами. Однако, стоит отметить, что попытки заполнения этого «геополитического вакуума» на протяжении почти трех десятилетий после распада СССР не были особенно успешными, и сегодня, к сожалению, Россия окружена совсем не только дружественно настроенными к Москве соседями. Даже в лучших для нас обстоятельствах надежный «пояс добрососедства» вокруг Москвы сложится очень и очень нескоро. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которую многие в России рассматривают как потенциальный «евразийский» противовес Североатлантическому альянсу, едва ли способна в ближайшем будущем заполнить «геополитический вакуум». Если НАТО продолжает расширяться, то ОДКБ, напротив, сужается — на протяжении последних десяти лет его ряды покинули Азербайджан, Грузия и Узбекистан (Ташкент даже ухитрился выйти из ОДКБ дважды — в 1999 и в 2012 гг.).

Большой популярностью в Москве пользуется идея о том, что Россия могла бы полностью заблокировать вхождение бывших советских республик в НАТО, воспользовавшись сформулированными на Вашингтонском саммите 1999 г. требованиями к кандидатам предварительно разрешить международные споры с их участием мирными средствами, а также разрешить этнические, территориальные и политические конфликты в соответствии с принципами ОБСЕ. Подогревая тлеющие территориальные или иные конфликты в соседних странах, теоретически можно неопределенно долго закрывать им дорогу в Североатлантический альянс.

Однако, даже если оставить в стороне немаловажные соображения морали и этики, такой путь как долгосрочная стратегия совсем не обязательно приведет к желаемым результатам. Во-первых, очередной саммит НАТО вполне может пересмотреть требования к кандидатам. В западном экспертном сообществе уже активно обсуждаются предложения «сделать исключение» для Тбилиси, чтобы Грузия все-таки могла войти в блок, несмотря на наличие неурегулированных проблем с Абхазией и Южной Осетией. Если сегодня такие разговоры ведутся вокруг Грузии, то завтра они будут вестись вокруг Украины.

Во-вторых, наличие неурегулированных, пусть в своем большинстве и замороженных конфликтов по периметру российских границ само по себе создает многочисленные, масштабные и вполне конкретные угрозы национальной безопасности страны. Строить свою внешнюю политику по принципу «меньшего зла», как минимум, не слишком разумно, поскольку постоянно присутствующее «меньшее зло» в какой-то момент вполне может оказаться опаснее предполагаемого «большего зла».

Возможен и другой вариант — бесстрастно наблюдать со стороны за безответственным расширением блока до тех пор, пока он не рухнет под собственной тяжестью. Если верить Наполеону Бонапарту, «все империи умирают от несварения желудка», и нет никаких оснований полагать, что Североатлантический альянс станет исключением из этого общего правила. А если следовать логике несколько менее известного британского писателя, историка и сатирика Сирила Норткота Паркинсона, уже сам по себе переезд НАТО в новую пафосную штаб-квартиру блока является явным симптомом наступающего упадка и неизбежного краха организации.

Но лучше ли окажется для России мир без НАТО, чем мир с НАТО? Лучше ли будет, если в Турции или в Германии начнут задумываться о приобретении собственного ядерного оружия, а Польша попытается создать вокруг себя антироссийский военно-политический союз «трех морей», объединяющий страны Центральной Европы? Лучше ли будет, если очередной американский президент окажется полностью свободным от всех обязательств и ограничений, накладываемых на него многосторонними правилами и процедурами НАТО?

Не стоит питать никаких иллюзий относительно НАТО — подойдя к своему семидесятилетию, Североатлантический альянс выглядит явно архаичной, крайне затратной, избыточно громоздкой и основательно окостеневшей организацией, застрявшей где-то в мире середины прошлого века. Эта организация крайне плохо подготовлена к противодействию угрозам со стороны сетевых негосударственных структур, множащимся глобальным проблемам и вызовам. Вообще идея о том, что решать задачи обеспечения безопасности можно по территориальному принципу, путем выгораживания для себя какого-то региона «абсолютной безопасности», в эпоху глобализации выглядит, мягко говоря, не очень убедительно — особенно на фоне быстро распространяющегося в современном мире «проектного подхода» к безопасности.

Тем не менее, на наш взгляд, задача заключается не в том, чтобы просто вернуться в «мир без НАТО». Как и не в том, например, чтобы вернуться в «мир без ядерного оружия». Любое возвращение в прошлое не только невозможно, но и нежелательно, поскольку мир прошлого никогда не был идеалом для будущего. Задача состоит в том, чтобы заменить унаследованную от эпохи «холодной войны» блоковую систему обеспечения безопасности новой системой, превосходящей свою предшественницу по таким ключевым параметрам как открытость, эффективность и надежность.


Андрей Кортунов к.и.н., генеральный директор и член Президиума РСМД, член РСМД
Источник: Российский Совет по Международным Делам